Noch bevor das Bayerische Naturschutzgesetz am 1. August 1973 in Kraft getreten war, lag dem mittlerweile 7. Bundestag am 9. Juli 1973 ein neuer Regierungsentwurf zum Bundeswaldgesetz (Drucksache 7/889) vor. Die Mitwirkung des Bundesrats dürfte bezüglich des "Betreten des Waldes" allerdings schon in einem gewissen Maße von der für das Bayerische Naturschutzgesetz beschlossenen Befugnis des Radfahrens auf Privatwegen (Art. 23 Abs. 1 BayNatSchG 1973) und des Prinzips der Gemeinverträglichkeit (Art. 21 Abs. 2 BayNatSchG 1973) beeinflusst gewesen sein.
Der vorgelegte Gesetzentwurf sollte unter anderem die Nutz-, Schutz- und Erholungsfunktionen des Waldes sichern und natürlich auch einen Ausgleich zwischen dem Interesse der Allgemeinheit und den Belangen der Waldbesitzer herbeiführen. Zudem enthielt er im besonderen Interesse für die Allgemeinheit wieder eine bundeseinheitliche Regelung für das Betreten des Waldes zum Zweck der Erholung.
Der Bundesrat hatte vorab schon einiges zu bemängeln bzw. klarzustellen, was wiederum die Bundesregierung zu einer Gegenäußerung veranlasste, so dass die Drucksache 7/889 bereits zwei weitere Versionen des Entwurfs enthält, bevor er in den Bundestag eingebracht wurde.
Der ursprüngliche Regierungsentwurf 1973 enthielt schon sehr viel detailliertere und umfangreichere Regelungen zum Betretungsrecht als noch der von 1969. Das federführende Ministerium ergänzte seine Begründung daher entsprechend:
Zu § 12 (Betreten des Waldes)
In der Bundesrepublik Deutschland gibt es keine einheitliche Regelung darüber, ob und inwieweit der Wald der Bevölkerung zum Zwecke der Erholung offensteht. Abgesehen von Bayern, das in Artikel 141 seiner Verfassung u. a. das Betreten von Wald gestattet, finden sich in den noch bestehenden älteren forstrechtlichen Bestimmungen Regelungen, die das unbefugte Betreten von Wald oder das Verweilen von Wald mit Strafe oder Geldbuße bedrohen. In diesem Zusammenhang ist es häufig unklar, inwieweit das Recht des Waldbesitzers durch Gewohnheitsrecht eingeschränkt wird. Ein „Gemeingebrauch am Wald" im verwaltungsrechtlichen Sinne ist allerdings nicht begründet worden.
Neue Forstgesetze regeln das Betreten des Waldes unterschiedlich, so in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein, oder gar nicht wie in Hessen. Da die Erholungsfunktion des Waldes seit langem anerkannt ist, und die Wälder von der Bevölkerung der verschiedensten Gegenden und des Auslandes aufgesucht werden, führt die geschilderte Rechtslage zu Unzuträglichkeiten. § 12 soll deshalb einheitliches Recht schaffen, soweit es sich um das Betreten von Wald zum Zwecke der Erholung handelt.
Die Gestattung des Betretens von Wald nach Absatz 1 liegt im Rahmen der Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Artikel 14 Absatz 2 GG, da § 12 ein Betreten nur in einem Umfang zuläßt, daß wesentliche Beeinträchtigungen des Waldbesitzers im allgemeinen nicht zu erwarten sind. Das Betreten geschieht auf eigene Gefahr. Den Waldbesitzern werden durch die Regelung neben der normalen Verkehrssicherungspflicht keine weiteren Sicherungspflichten auferlegt, die eine erweiterte Haftung begründen könnten. Der Begriff „Betreten" ist im weiten Sinne zu verstehen, umfaßt also außer dem Begehen z. B. auch die Benutzung von Skiern und Handschlitten sowie das Mitführen von Kinderwagen oder Fahrrädern, die Benutzung von Krankenfahrstühlen, nicht aber das Fahren mit Kraftfahrzeugen aller Art, z. B. mit einem Moped, oder das Reiten. Im Satz 2 werden bestimmte Waldflächen von dem Betreten ausgenommen, um Beeinträchtigungen und Schäden zu vermeiden. Zu den forst- und jagdwirtschaftlichen Einrichtungen zählen z. B. Feuerwachtürme, Waldarbeiterschutz- oder Jagdhütten, fahrbare Schutz- und Unterkunftseinrichtungen, Holzhöfe, Imprägnieranlagen, Hochsitze, Gerätelager.
In Ergänzung des Grundsatzes in Absatz 1 Satz 1 regelt Absatz 2, daß das Reiten, Fahren, Zelten und Abstellen von Wohnwagen im Wald nur gestattet sind, soweit hierfür eine besondere Befugnis vorliegt oder Wege und sonstige Flächen dazu besonders bestimmt sind. Ein unbeschränktes Betreten und Befahren des Waldes wäre nicht vertretbar. Eine räumliche Trennung der verschiedenen Verkehrsarten und Freizeitbetätigungen in möglichst weitgehendem Umfang ist im Interesse der Mehrheit der wandernden Waldbesucher, zur Aufrechterhaltung der Ordnung im Wald und zum Schutz des Eigentums am Wald erforderlich.
Der in Absatz 1 Satz 1 festgelegte Grundsatz erfährt durch die Absätze 3 und 4 die nach der Sachlage gebotenen weiteren Ausnahmen. Danach kann die nach Landesrecht zuständige Behörde für bestimmte Waldgebiete die Befugnis zum Betreten einschränken, soweit dies zur Verhütung von Waldbränden oder zum Schutz der wildlebenden Tiere erforderlich ist. Durch Waldbrand gefährdet sind besonders jüngere Nadelwaldbestände während einer Trockenheit im Frühjahr oder Sommer. Wildlebende Tiere benötigen insbesondere während der Setz-, Brut- und Aufzuchtzeiten ungestörte Lebensstätten.
Außer der Behörde kann auch der Waldbesitzer den Zutritt zu bestimmten Waldflächen ganz ausschließen oder zeitlich beschränken, wenn dies aus wichtigen Gründen des Forstschutzes, der Wald- oder Wildbewirtschaftung oder zum Schutz der Waldbesucher erforderlich ist. Die Gründe, die eine Beschränkung oder den Ausschluß rechtfertigen können, sind erschöpfend aufgezählt. Um ungerechtfertigten Beschränkungen vorzubeugen, bedarf der Waldbesitzer der Genehmigung der nach Landesrecht zuständigen Stelle, soweit nicht zur Sicherheit der Waldbesucher oder zum Schutz des Waldes, z. B. bei Maßnahmen zur Waldbrandbekämpfung, Sofortmaßnahmen geboten sind. Die Genehmigung ist nur befristet zu erteilen und kann erforderlichenfalls verlängert werden.
Absatz 5 stellt klar, daß andere öffentlich rechtliche Vorschriften, die ein Betreten des Waldes gestatten oder das Betreten des Waldes einschränken oder solche Einschränkungen zulassen, unberührt bleiben. Unverändert bestehen bleiben etwa die Vorschriften über das Betretungsrecht in Gesetzen über statistische Erhebungen, das Betretungsverbot für militärische Sicherheitsbereiche und die sonstigen Befugnisse nach dem Gesetz über die Anwendung unmittelbaren Zwanges und die Ausübung besonderer Befugnisse durch Soldaten der Bundeswehr und zivile Wachpersonen sowie Bestimmungen über Manöver und andere Übungen im Bundesleistungsgesetz und die sich aus den völkerrechtlichen Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Stationierung ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland ergebenden Regelungen.
Privatrechtliche Abmachungen über die Einräumung oder die Eingrenzung der Befugnis, fremde Grundstücke zu betreten, werden in Absatz 5 nicht angesprochen; insoweit gelten die Bestimmungen des Privatrechts.
Für radfahrende Wanderer oder Radfahrer war es nach dieser Begründung nun nicht mehr möglich das Radfahren allein durch Abgrenzung vom "Fahren mit Kraftfahrzeugen" dem "Betreten" in Absatz 1 zuzuordnen, da das "Fahren" nun neben dem Reiten, Zelten und Aufstellen von Wohnwagen in Absatz 2 eigens geregelt war:
§ 12
Betreten des Waldes
(1) Das Betreten des Waldes zum Zwecke der Erholung ist auf eigene Gefahr gestattet. Ausgenommen sind Forstkulturen, Forstdickungen, Saatkämpe, Pflanzgärten, Naturverjüngungen, forst- und jagdwirtschaftliche Einrichtungen.
(2) Reiten, Fahren, Zelten und Abstellen von Wohnwagen sind im Wald nur gestattet, soweit hierfür eine besondere Befugnis vorliegt oder Wege und sonstige Flächen dazu besonders bestimmt sind.
(3) Die nach Landesrecht zuständige Behörde kann, soweit es zur Waldbrandverhütung oder zum Schutz der wildlebenden Tiere erforderlich ist, für bestimmte Waldgebiete die Befugnis zum Betreten des Waldes nach Absatz 1 einschränken.
(4) Der Waldbesitzer kann den Zutritt zu bestimmten Waldflächen aus wichtigen Gründen des Forstschutzes, der Wald- oder Wildbewirtschaftung oder zum Schutz der Waldbesucher ausschließen oder beschränken. Er bedarf hierfür der Genehmigung der nach Landesrecht zuständigen Behörde. Die Genehmigung darf nur befristet erteilt werden. Maßnahmen, die zum Schutz der Waldbesucher oder des Waldes sofort getroffen werden müssen, bedürfen keiner Genehmigung.
(5) Andere Vorschriften des öffentlichen Rechts, die das Betreten des Waldes gestatten, dieses Betreten einschränken oder solche Einschränkungen zulassen, bleiben unberührt.
Das Ziel die Bereiche Naturschutz und Landschaftspflege während des 6. Bundestags in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zu überführen hatte im Bundesrat keine Mehrheit gefunden. So äußerte der Bundesrat in seiner Stellungnahme erneut Bedenken, ob diese Regelungen im Rahmen der Rahmengesetzgebung noch Raum für landesrechtliche Vorschriften mit substantiellem Gehalt ließen. Diese Bedenken könnten nur durch eine Umgestaltung u. a. des § 12 behoben werden.
Aber auch Inhaltlich sah der Bundesrat Änderungs- und insbesondere bezüglich des Radfahrens Klarstellungsbedarf:
Eine Beschränkung des Rechts zum Betreten des Waldes auf den Zweck der Erholung ist nicht kontrollierbar; es ist deshalb darauf zu verzichten.
Ein generelles Betretungsverbot für Forstdickungen erscheint nicht notwendig.
Im Interesse der Walderhaltung in den waldarmen Ländern ist es sachlich geboten, das Betretungsrecht grundsätzlich auf die Waldwege aller Art zu beschränken und den Ländern die Möglichkeit zu geben, in bestimmten Gebieten dieses Betretungsrecht zu erweitern (z. B. durch die Ausweisung von unbeschränkt betretbaren Erholungswäldern) und die Kontrolle einschränkender Maßnahmen abweichend zu gestalten.
Das Betretungsrecht findet seine Grenze an den Rechten der anderen (Gemeinverträglichkeit).
Es erscheint angebracht, die Benutzung für das Radfahren und das Fahren mit Krankenfahrstühlen ausdrücklich klarzustellen.
Im übrigen stellt die Fassung den Rahmencharakter der Vorschrift sicher.
Da es nicht zu kontrollieren sei, sollte das Betreten nach Vorstellung des Bundesrats nicht mehr nur zu Erholungszwecken gestattet sein. Soweit es nun für waldarme Bundesländer eine Möglichkeit zum Beschränken des Betretens auf Waldwege aller Art eröffnete, bezog es sich damit wohl lediglich auf die Unterscheidung zwischen öffentlichen und privaten Wegen. Die Version des Bundesrats enthielt dann auch erstmals für das Bundeswaldgesetz eine konkrete Regelung zum Radfahren und dessen Beschränkung auf Waldwege. Zudem fügte er das Prinzip der Gemeinverträglichkeit, das wir bereits als Schranke des Grundrechts auf Erholung in der Freien Natur aus Art. 141 Abs. 3 BV kennen und in Art. 21 Abs. 2 BayNatSchG 1973 konkretisiert wurde, mit einem neuen Absatz 2 in § 12 ein.
Nach Meinung des Bundesrats sei daher § 12 wie folgt zu fassen gewesen:
„§ 12
Betreten des Waldes
(1) Das Betreten des Waldes ist auf eigene Gefahr gestattet. Ausgenommen sind Forstkulturen, Saatkämpe, Pflanzgärten, Naturverjüngungen, forst- und jagdwirtschaftliche Einrichtungen sowie Waldflächen während der Durchführung von Forstarbeiten. Durch Landesgesetz können weitere Arten von Flächen von der Betretungsbefugnis ausgenommen werden; in Ländern mit einer Bewaldung unter 10 vom Hundert der Landesfläche kann das Betreten auf Waldwege aller Art beschränkt werden.
(2) Wer den Wald aufsucht, hat sich so zu verhalten, daß die Bewirtschaftung des Waldes nicht gestört und die Erholung anderer nicht beeinträchtigt wird.
(3) Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 gelten sinngemäß auch für das Radfahren und das Fahren mit Krankenfahrstühlen auf Waldwegen. Reiten, Fahren, Zelten und Abstellen von Wohnwagen sind im Wald nur gestattet, soweit hierfür eine besondere Befugnis vorliegt oder Wege und sonstige Flächen dazu besonders bestimmt sind. Durch Landesgesetz können weitere Benutzungsarten untersagt werden.
(4) Die nach Landesrecht zuständige Behörde kann, soweit es zur Waldbrandverhütung oder zum Schutz der wildlebenden Tiere und wildwachsenden Pflanzen erforderlich ist, für bestimmte Waldgebiete die Befugnis zum Betreten des Waldes nach Absatz 1 einschränken.
(5) Der Waldbesitzer kann den Zutritt zu bestimmten Waldflächen aus wichtigen Gründen des Forstschutzes, der Wald- oder Wildbewirtschaftung oder zum Schutz der Waldbesucher ausschließen oder beschränken. Er bedarf hierfür der Genehmigung der nach Landesrecht zuständigen Behörde. Die Genehmigung darf nur befristet erteilt werden. Maßnahmen, die zum Schutz der Waldbesucher oder des Waldes sofort getroffen werden müssen, bedürfen keiner Genehmigung.
(6) Das Nähere regeln die Länder; sie können weitere Ausnahmen von der Genehmigungspflicht nach Absatz 5 zulassen. Andere Vorschriften des öffentlichen Rechts, die das Betreten des Waldes gestatten, dieses Betreten einschränken oder solche Einschränkungen zulassen, bleiben unberührt."
Die Bundesregierung widersprach der Auffassung des Bundesrates zum Bundeswaldgesetz insgesamt in mehreren Punkte, stimmte dessen Vorschlag zum Betreten des Waldes mit der Maßgabe zu, dass § 12 wie folgt gefaßt wird:
,,§ 12
Betreten des Waldes
(1) Das Betreten des Waldes zum Zwecke der Erolung ist auf eigene Gefahr gestattet. Ausgenomen sind Forstkulturen, Saatkämpe, Pflanzgärten, Naturverjüngungen, forst- und jagdwirtschaftliche Einrichtungen sowie Waldflächen während der Durchführung von Forstarbeiten. Durch Landesgesetz können aus wichtigen Gründen der Wald- oder Wildbewirtschaftung weitere Arten von Waldflächen von der Betretungsbefugnis ausgenommen werden; in Ländern mit einer Bewaldung unter 10 vom Hundert der Landesfläche kann das Betreten auf Waldwege aller Art beschränkt werden.
(2) Absatz 1 gilt sinngemäß auch für das Radfahren und das Fahren mit Krankenfahrstühlen auf Waldwegen. Sonstiges Fahren, Reiten, Zelten und Abstellen von Wohnwagen sind im Wald insoweit gestattet, als hierfür eine besondere Befugnis vorliegt oder Wege und sonstige Flächen dazu besonders bestimmt sind. Durch Landesgesetz können weitere Benutzungsarten geregelt werden.
(3) Wer gemäß den Absätzen 1 und 2 den Wald aufsucht, hat sich so zu verhalten, daß die Erholung der anderen Waldbesucher, die wildlebenden Tiere und ihre Lebensstätten sowie die Wald- und Wildbewirtschaftung nicht mehr als unvermeidbar gestört oder auf andere Weise beeinträchtigt werden.
(4) Die nach Landesrecht zuständige Behörde kann, soweit es zur Waldbrandverhütung oder zum Schutz der wildlebenden Tiere erforderlich ist, für bestimmte Waldgebiete die Befugnisse zum Betreten des Waldes nach Absatz 1 einschränken.
(5) Der Waldbesitzer kann den Zutritt zu bestimmten Waldflächen aus wichtigen Gründen des Forstschutzes, der Wald- oder Wildbewirtschaftung oder zum Schutz der Waldbesucher ausschließen oder beschränken. Es bedarf hierfür der Genehmigung der nach Landesrecht zuständigen Behörde. Die Genehmigung darf nur befristet erteilt werden. Maßnahmen, die zum Schutz der Waldbesucher oder des Waldes sofort getroffen werden müssen, bedürfen keiner Genehmigung.
(6) Andere Vorschriften des öffentlichen Rechts, die das Betreten des Waldes gestatten, dieses Betreten einschränken oder solche Einschränkungen zulassen, bleiben unberührt. Das gilt nicht für Vorschriften des öffentlichen Rechts, die das Betreten des Waldes zu Erholungszwecken regeln, soweit sie das Betreten über die Absätze 1 bis 5 hinaus einschränken."
Die vorgenommenen Änderungen begründete die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung wie folgt:
Die Bundesregierung ist der Auffasung, daß das Betreten des Waldes nur zum Zwecke der Erholung gestattet werden soll, damit offensichtliche Mißbräuche der Betretungsregelung, wie z. B. das Betreten des Waldes zu gewerblichen Zwecken, ausgeschlossen werden.
Das Einfügen des vom Bundesrat vorgeschlagenen Absatzes 2 in abgeänderter Form als neuer Absatz 3 soll klarstellen, daß das dort normierte Verhaltensgebot für alle Waldbesucher gilt, die den Wald zum Zwecke der Erholung aufsuchen. Im übrigen sollen die vorgenommenen Änderungen sicherstellen, daß das Verhaltensgebot sich nicht nur auf Störungen, sondern auch auf sonstige Beeinträchtigungen bezieht und auch den wildlebenden Tieren einschließlich ihrer Lebensstätten und der Wildbewirtschaftung zugute kommt.
Die Änderung und Ergänzung des vom Bundesrat vorgeschlagenen Absatzes 6 erscheinen nach der Übernahme des vom Bundesrat vorgeschlagenen Absatzes 1 erforderlich; sie haben zum Ziel, die Vorschrift des § 12 im Interesse der Rechtssicherheit und der Rechtseinheit zu einer abschließenden Regelung auszugestalten. Die übrigen Änderungen und Ergänzungen dienen der Berichtigung oder Klarstellung.
Dieser Entwurf grenzte nun das Radfahren und Fahren mit Krankenfahrstühlen vom "sonstigen Fahren" ab und beschränkte diese Erholungsformen auf Waldwege. Da die "Krankenfahrstühle" erstmals bezüglich des Betretungsrechts im Bayerischen Naturschutzgesetz erwähnt werden, darf davon ausgegangen werden, dass man sich an den bayerischen Regelungen anlehnte, ohne allerdings deren Regelungsgehalt erfasst zu haben.
Neben der Gemeinverträglichkeit wurde im neugefassten Absatz 3 dieses Entwurfs nun auch die Eigentümer- und Naturverträglichkeit mit aufgenommen. Diese Fassung ähnelt Art. 21 Abs. 2 BayNatSchG in der Fassung von 1998 (seit 2010 Art. 26 Abs. 2).
Art. 26 Abs. 2 BayNatSchG
Bei der Ausübung des Rechts nach Abs. 1 ist jedermann verpflichtet, mit Natur und Landschaft pfleglich umzugehen. Dabei ist auf die Belange der Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigten Rücksicht zu nehmen. Die Rechtsausübung anderer darf nicht verhindert oder mehr als nach den Umständen unvermeidbar beeinträchtigt werden (Gemeinverträglichkeit).
Trotz der Bemühungen der damaligen Bundesregierung und des Bundesrats im Vorfeld der parlamentarischen Beratungen, waren das nicht die letzten Fassungen zum "Betreten des Waldes" und wie wir heute wissen, blieb bis zur Verabschiedung des Bundeswaldgesetzes 1975 von den Entwürfen in Drucksache 7/889, wie auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum "Reiten im Walde" 1989 feststellte, kaum etwas übrig.